Lors de la Comission Nationale de la Coopération Décentralisée - CNCD - du mardi 14 janvier 2014, André Laignel a présenté un compte rendu quant à la mise en oeuvre de son Rapport ministériel sur l’Action extérieure des collectivités territoriales et du Plan d’Action ministériel pris sur la base de ses recommandations.
En janvier 2013, a été présenté au Ministre des affaires étrangères et au Ministre délégué à la coopération, un rapport intitulé « Action extérieure des collectivités territoriales françaises: nouvelles approches, nouvelles ambitions ». Ce document, assorti de 40 propositions, faisait suite à une commande formulée par les ministres à l’été 2012 et à de nombreuses auditions ayant permis une large consultation des associations nationales de collectivités territoriales, des institutions, des réseaux et des personnalités engagés dans les différentes formes de cette action internationale, désormais considérée comme partie intégrante de la présence extérieure de la France dans plus de 140 pays partenaires.
Sur la base des recommandations figurant au Rapport, un Plan d’action ministériel, articulé en dix priorités immédiates, a été arrêté aussitôt et présenté, en même temps que le Rapport, à la séance plénière du 29 janvier 2013 de la Commission nationale de la coopération décentralisée (C.N.C.D.), sous le nouveau concept fédérateur de la « Diplomatie démultipliée ».
Au vu du consensus qui en a résulté, certaines des orientations ainsi retenues ont pu être mises en œuvre dans les mois qui ont suivi, ainsi les importantes mesures concernant les visas et le Fonds d’urgence des collectivités territoriales. D’autres nécessitaient en revanche l’élaboration des solutions réglementaires, voire législatives, ou la mise en place de mécanismes partenariaux demandant plus de temps.
Un premier rapport d’étape a été présenté lors de la séance plénière de la C.N.C.D. du 1er juillet 2013. Depuis lors de nombreux faits nouveaux sont intervenus, notamment en ce qui concerne la préfiguration du fonctionnement futur de la Commission nationale de la coopération décentralisée, de sa commission permanente et de son comité économique. La recherche de solutions consensuelles et pratiques a justifié que des mises au point interviennent, qui n’ont été achevées qu’en décembre 2013. En même temps, la loi d’orientation et de programmation sur le développement a été élaborée, présentée au Conseil d’Etat et approuvée par le Conseil des ministres, et comporte une importante disposition de principe, reconnaissant dans notre droit positif la notion d’action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, plus large que celle retenue jusqu’alors de coopération décentralisée.
A l’approche du premier anniversaire du dépôt du Rapport et de la séance plénière de la C.N.C.D., se tenant le 14 janvier 2014, dont les dates coïncident presque exactement, il a paru utile de présenter aux ministres un tableau d’ensemble des changements intervenus sous leur impulsion, des mesures dont la réalisation est en cours, de celles qui demandent des approfondissements et enfin, de celles, peu nombreuses, qui n’ont fait l’objet à ce jour d’aucun commencement d’exécution. Dans cette perspective, il sera proposé d’abord un bilan d’ensemble, auquel s’ajoutera, dans une seconde partie, une analyse mesure par mesure.
LE BILAN D’ENSEMBLE
L’appréciation globale qui peut en être faite est très largement positive et l’esprit du Rapport se reflète dans chacun des quatre secteurs définis :
- Définir des priorités partagées (i), 9 propositions ;
- Faciliter et valoriser l’action des collectivités territoriales (ii), 8 propositions ;
- Renforcer les outils et les moyens de l’action extérieure des collectivités territoriales (iii), 8 propositions,
- Coordonner pour plus d’efficacité (iv), 15 propositions.
En ce qui concerne l’action proprement diplomatique couverte par les neuf premières propositions, de nombreuses avancées sont à saluer :
- Restauration, au sein de la Conférence annuelle des ambassadeurs, fin août 2013, d’un module autonome « action extérieure des coopérations décentralisée » qui, présidé par le Ministre du développement, a remporté un grand succès d’audience ;
- Poursuite auprès des Nations unies de l’action pour la reconnaissance pleine et entière du rôle et de la fonction représentative des organisations mondiales et régionales des pouvoirs locaux, démarche facilitée par le rapprochement récent de Cités et gouvernements locaux unis (C.G.L.U) et de l’ORU-Fogar, plateforme spécifique des régions.
Il convient d’ajouter aux suites directes du Rapport, mais dans le même esprit, la décision du Ministre des affaires étrangères de mettre en place, sur la base du volontariat et dans le respect des compétences des présidents de conseils régionaux, des ambassadeurs pour les régions, dont le rôle est directement lié à l’enjeu de « l’internationalisation des territoires » et de leur compétitivité.
Les préconisations du Rapport prennent un relief et une urgence accrus depuis que la France a posé sa candidature et été retenue pour l’organisation de la Conférence de Paris 2015. La mobilisation coordonnée des acteurs locaux, leur consultation en temps utile, leur intégration dans la délégation française, la prise en compte de leur expérience et de leurs aspirations sont un facteur non négligeable du succès global de cette rencontre de portée mondiale. Dans ce contexte, il est essentiel que soit donné suite au projet préalable de Conférence « Diplomatie et Territoires » figurant à la proposition n° 1. Il est proposé qu’elle se tienne pas plus tard que septembre / octobre 2014 et suggéré aux ministres qu’en soit définie la feuille de route et une structure de préparation et d’impulsion, par exemple par la désignation d’un secrétaire général ad hoc.
La facilitation et la valorisation de l’action des collectivités françaises et de leurs groupements a passé en premier lieu par la traduction législative de la nouvelle notion « d’action extérieure des collectivités territoriales » qui va donc trouver sa place à l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, sans pour autant faire disparaître la notion, moins inclusive, mais toujours pertinente de « coopération décentralisée ». Cela apaisera sans doute les craintes de ceux qui estimaient qu’il pourrait y avoir recul par rapport aux valeurs de la solidarité internationale et satisfera ceux qui souhaitent que les collectivités territoriales voient leur rôle reconnu dans le domaine de l’action économique, de l’expertise et des enjeux globaux. Le Ministre du développement a choisi de réaliser cette réforme dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation sur le développement, formule qui a l’avantage de la rapidité et n’a fait l’objet d’aucune remarque de l’assemblée générale du Conseil d’Etat qui a examiné le projet le 5 décembre 2013, avant approbation par le Conseil des ministres du 12 décembre. Il est toutefois bien acté que l’inclusion dans la loi sur le développement ne porte en rien atteinte à l’universalité des termes de l’article du C.G.C.T., qui s’applique tout autant aux actions dirigées vers des pays émergents ou développés, ainsi qu’à des actions de promotion de nos territoires.
La question du financement au titre d’un « 1 % déchets », évoquée dans la proposition n° 12, est en bonne voie. Le mode opératoire serait un amendement gouvernemental à la loi d’orientation et de programmation déjà citée sur les bases du texte étudié par le président Delebarre, assorti d’une étude d’impact actuellement en cours. S’ajoutant aux dispositions « Oudin-Santini » et à celles – encore peu utilisées résultant de l’amendement Pintat sur l’énergie, cela permet d’avoir une panoplie cohérente d’instruments novateurs et adaptés, garantissant à la fois un espace de progression bien nécessaire pour l’aide publique de nos collectivités, mais aussi la possibilité de promouvoir leurs considérables ressources d’expertise dans ces domaines-clés pour le développement des territoires.
Une des pièces centrales du dispositif est et reste bien sûr le renforcement de la C.N.C.D., préconisé aux propositions n° 16 et 17. Pour ce faire, il a été procédé d’une manière à la fois globale et graduelle. En effet, il s’agissait de retenir des solutions novatrices, mais consensuelles, s’appuyant sur l’expérience et les acquis de quinze ans de bonnes pratiques et de travail en confiance entre les élus et les grandes administrations de l’Etat. C’est pourquoi l’élaboration du projet de décret en Conseil d’Etat relatif à la C.N.C.D. va bien au-delà de la « toilette technique » réalisée en 2006. Les points les plus notables, qui fonctionnent déjà en préfiguration, sont, outre la mise en harmonie avec les structures gouvernementales :
- La création d’un vice-président choisi parmi les élus,
- Le principe de deux séances plénières au moins par an,
- L’entrée officielle de l’Agence française de développement (A.F.D.),
- La mise en place d’une vraie commission permanente, et l’entrée dans celle-ci de l’AFCCRE, de CUF et de l’AFD,
- La création d’un Comité économique,
- Des mesures techniques permettant un travail approfondi, mieux programmé et plus suivi.
Pour atteindre cet objectif, des mises au point successives ont été opérées en lien avec les associations représentatives, en amendant le texte qui avait été remis à la C.N.C.D. lors de sa réunion plénière de juillet 2013. La consultation interministérielle conduite en parallèle à partir de juillet 2013 a été menée à bien pour la mi-décembre, grâce à une coopération constructive avec la DGCL au ministère de l’intérieur et avec le cabinet de la ministre chargée de la décentralisation, permettant d’opérer la saisine du Secrétariat général du Gouvernement et du Conseil d’Etat. L’objectif est que le texte soit publié avant le renouvellement partiel des représentants des communes et des intercommunalités qui résultera nécessairement des élections municipales de mars 2014, pour que les propositions des associations représentatives et les arrêtés correspondants du Premier ministre soient pris sous l’empire du nouveau décret, qui trouvera sa place dans la partie règlementaire du code général des collectivités territoriales.
Dès maintenant et sans attendre la parution du texte règlementaire, le renforcement de la C.N.C.D. est en voie de réalisation. Une première réunion de préfiguration du Comité économique et de sensibilisation des partenaires futurs s’était tenue en juin 2013 au ministère des affaires étrangères et une seconde rencontre a eu lieu entre ses animateurs pressentis, le 18 décembre 2013, de telle sorte que dès février 2014, cette pièce essentielle au processus de rénovation de la C.N.C.D. et de ses modes d’action soit pleinement opérationnelle. Le Bureau prévu par le décret de 2006 a été dans les faits élargi de telle sorte qu’il comprenne déjà les membres proposés pour siéger dans le cadre du nouveau décret à la Commission permanente, ce qui signifie en particulier l’entrée de l’AFCCRE, de CUF et de l’Agence française de développement dans cette indispensable instance de pilotage conjoint et de concertation entre les séances plénières. Le président Bachy, désigné en qualité de vice-président de la C.N.C.D. lors de la plénière du 1er juillet dernier, assure d’ores-et-déjà dans ce cadre le rôle d’impulsion qui lui a été ainsi confié.
Le renforcement des outils et des moyens de l’action extérieure des collectivités territoriales (propositions n° 18 à 25) a donné lieu à des développements non négligeables, qui seront analysés dans la seconde partie du présent Compte rendu, sans toutefois que l’on puisse à ce jour considérer que les objectifs proposés dans le rapport aient été atteints. Tout en ne méconnaissant aucunement les contraintes budgétaires – notamment en ce qui concerne la programmation triennale des crédits - et celles qui pèsent sur les tableaux d’effectifs, force est cependant de constater que les crédits d’intervention de la D.A.E.C.T. (cofinancement, aide aux réseaux, accords bilatéraux par pays) restent en-dessous du seuil des 9 millions d’euros et que le « renforcement » de ses effectifs propres s’est traduit fin 2013…par la suppression d’un emploi.
Pour ce qui est des propositions permettant de coordonner pour plus d’efficacité (propositions n° 26 à 40, le bilan est appréciable, mais certains des processus lancés à ce titre sont à leur tout début.
L’un des points sans doute les plus encourageants est la montée en puissance d’une collaboration plus confiante et plus respectueuse des spécificités des différents acteurs avec l’Agence française de développement, tant en ce qui concerne les projets et leur financement que sous l’aspect, plus nouveau, de la reconnaissance et de la mobilisation de l’expertise territoriale, en liaison avec les réflexions menées à ce titre par la D.G.M. et la Commission européenne, pour faire suite à la Communication du 15 mai 2013 sur le rôle des autorités locales.
Une dynamique se fait jour également avec le Centre national de la Fonction publique territoriale (C.N.F.P.T.), qui a établi, sous l’impulsion du président Deluga un document d’orientation qui pourrait être homologué dans le cadre de la négociation d’un nouveau contrat d’objectifs avec le ministère des affaires étrangères. En revanche, il n’y a guère d’avancées à signaler avec l’Institut français, mais on peut raisonnablement espérer que, certaines incertitudes sur le périmètre de sa mission ayant été levées, il puisse y avoir maintenant de nouvelles perspectives à étudier, pour une complémentarité plus effective.
Les questions de francophonie ont donné lieu à une réunion de cadrage et d’identification des actions possibles avec la Ministre, Mme Benguigui, pour l’instant restée sans suites concrètes. Mais des pistes nouvelles s’ouvrent, notamment dans le domaine de la « francophonie économique », qui devraient être mieux caractérisées au cours de l’année 2014.
Les nouvelles approches en matière de tourisme et de sport devraient se concrétiser en 2014, année olympique, par des développements nouveaux, d’autant plus que le Ministre des affaires étrangères a nommé en 2013 un ambassadeur « thématique » pour le sport.
La question d’une meilleure coordination avec les administrations centrales de l’Etat, leurs services extérieurs spécialisés dans les actions internationales et la sensibilisation de leurs publics (en particulier les établissements scolaires et hospitaliers) sont un domaine où les progrès préconisés dans le rapport s’annoncent plutôt bien. Une mention spéciale doit être faite du Ministère de la culture et de la communication avec lequel deux réunions approfondies ont eu lieu au cours du dernier trimestre 2013 sur l’ensemble des sujets d’intérêt commun.
La proposition n° 34 relative à la prise en compte du rôle des communautés d’origine étrangères a donné lieu le 17 décembre 2013 à l’installation, à l’initiative de M. Jean-Claude Mairal qui en assurera l’animation avec la D.A.E.C.T., d’un Groupe de travail de la C.N.C.D. « Action extérieure des collectivités territoriales, jeunesse et diversités », groupe dont les conclusions sont attendues pour fin juin 2014, et auquel s’associe ce partenaire important qu’est France Volontaires.
L’accompagnement de la montée en puissance des collectivités territoriales françaises dans le contexte européen et multilatéral reste sans doute l’enjeu essentiel sur lequel le Ministère des affaires étrangères est attendu. 2013 a été à cet égard une année faste en ce qui concerne la reconnaissance de leur rôle, comme en témoigne notamment l’adoption par la Commission européenne de la communication sur le rôle des autorités locales et la signature par la D.A.E.C.T. d’une convention avec le programme des Nations unies pour le Développement (P.N.U.D.). Cette situation favorable doit être exploitée. Le « non papier » français sur la communication du 15 mai 2013, la visite de la directrice générale de la mondialisation, Mme Descôtes, au directeur général de la DEVCO, M. De Melo, à l’occasion des Journées européennes du Développement de novembre 2013 sont autant d’éléments qui vont dans le bon sens, amis rien n’est acquis d’avance. C’est au premier semestre 2014 que tout se jouera, pour six ans, en fonction des premières mesures de lancement et de mise en œuvre des nouveaux programmes européens. A cet égard une certaine inquiétude persiste. En effet, la mise en place à la D.G.M. d’un fonctionnaire, à partir d’octobre 2013, pour l’appui aux programmes européens ne constitue pas la « cellule d’appui » que le Rapport recommandait. Cet agent, « mutualisé » au sein de la direction générale, est très sollicité en interne par les différents services de cette structure et sa disponibilité vis-à-vis des demandes venant des collectivités territoriales et de leurs réseaux est de ce fait très limitée.
Pour finir cette revue, opérée plus en détail dans la seconde partie de ce compte-rendu, avec une note très positive, il convient de saluer particulièrement les efforts faits en matière de visas, et déjà signalés dans le document d’étape remis à la C.N.C.D. le premier juillet dernier. Si des questions ponctuelles de mise-en-œuvre subsistent, il s’agissait d’un élément essentiel de notre crédibilité vis-à-vis des partenaires de la France.
En résumé, le bilan de cette première année depuis la remise du Rapport et de l’adoption du Plan d’action ministériel est largement positif. La volonté politique des ministres, la forte implication des associations de collectivités territoriales, le travail, souvent difficile faute de moyens pleinement appropriés, de la D.A.E.C.T . ont permis des avancées significatives, en termes de résultats comme de processus. Un chemin reste à faire pour « transformer l’essai » et les quelques mois qui viennent seront à cet égard les plus décisifs.
L’APPLICATION, MESURE PAR MESURE
Définir des priorités partagées
- Conférence annuelle « Diplomatie et territoires ».
Dans le cadre de la préparation de la Conférence Paris 2015, nous avons une occasion unique de mettre en pratique d’une manière visible, et exemplaire pour nos partenaires, le concept de la « diplomatie décentralisée » défini par le Plan d’action ministériel. Le sujet s’y prête, les pouvoirs locaux jouant un rôle essentiel dans la réalisation des objectifs que devra s’assigner la communauté des Etats, la plupart des enjeux globaux se jouant en fait sur des configurations de proximité qui feront le succès ou l’échec des stratégies déployées. A cet égard, le bilan, positif mais mitigé, de « l’approche O.M.D. », montre bien ce qui a manqué dans une conception « descendante » et sectorielle, faute de conscience des besoins et des ressources des territoires.
Il est proposé que cet évènement se tienne, selon les disponibilités des agendas des ministres, entre le 15 septembre et le 15 novembre 2014.
Le succès de cette initiative novatrice passe par une concertation avec les associations d’élus sur une feuille de route commune, pouvant donner lieu rapidement (février 2014, dans la foulée de la C.N.C.D., aux choix concernant date, lieu et organisation). Les suggestions formulées par le président Bachy dans son document d’orientation de juin 2013 et les remarques formulées par plusieurs membres de la C.N.C.D. ou les associations qu’ils représentent sont à prendre en compte et un « secrétaire général » pourrait être désigné pour coordonner, en liaison avec le Secrétaire général du ministère, la directrice générale de la mondialisation, le délégué pour l’action extérieure des collectivités territoriales la mise en œuvre de ce projet. Un budget spécifique pourrait être dégagé dès le début de l’exercice pour cette manifestation qui doit revêtir une certaine ampleur et comporter des invités étrangers.
Il est à noter en outre (cf. point 3 ci-après) que cette conférence ne fait en rien double emploi avec l’exercice annuel que constitue la Conférence des ambassadeurs, dans la mesure où publics et format sont différents (prévoir deux jours ou au moins un jour et demi, avec des débats focalisés sur le climat, les objectifs révisés du Millénaire, l’agenda Post 2015, l’organisation collective des pouvoirs locaux au plan mondial). Elle se situerait dans un calendrier de mobilisation et de montée en puissance qui se poursuivra six mois après par une réunion déjà envisagée à Lyon au premier semestre 2015, à l’immédiate proximité de l’échéance majeure que constitue la Conférence de Paris.
- Participation des élus aux conférences internationales sur les enjeux globaux.
Sous réserve de ce qui est indiqué par ailleurs et plus spécifiquement aux points 1 et 4, il semble que cette préoccupation soit désormais mieux partagée dans nos milieux diplomatiques, alors que le passé elle donnait lieu à des initiatives qui étaient méritoires mais souvent isolées (cf. inter al. les conférences de Johannesburg, Rio + 20 et dans une certaine mesure seulement Copenhague).
- Module « Action extérieure des collectivités territoriales » à la Conférence des ambassadeurs.
Le succès de la rencontre organisée, sous la forme d’un déjeuner thématique, lors de la XXIème Conférence des ambassadeurs, le 28 août 2013, devrait conduire à sa reprise en août 2014, la sensibilisation des chefs de mission étant un enjeu permanent, qui ne fait pas obstacle en outre aux opérations visant à sensibiliser aussi leurs collaborateurs (dans le cadre des Journées du réseau, des formations spécifiques pour les COCAC, etc.), sachant qu’il est souhaitable qu’elle s’adresse aussi, sous des formes à trouver avec Bercy, aux responsables des missions économiques. Ce pourrait être aussi l’occasion de faire intervenir les ambassadeurs pour les régions, à la lumière d’un an d’expérience, et de mettre en valeur le Comité économique de la C.N.C.D.
- Agenda territorial des présidences françaises.
Bien que le calendrier ne confère pas à cette préoccupation une actualité immédiate, sous la réserve toutefois de ce qui est dit aux points 1 et 2, elle doit rester un fil rouge de notre diplomatie, pour être prêts dès les phases de préfiguration de nos présidences, et dans les configurations dites « de troïka » qui souvent les précèdent ou les suivent.
- Promotion auprès des Nations unies de la place des pouvoirs locaux.
Le travail de soutien à Cités et Gouvernement locaux unis (C.G.L.U.) pour lui permettre d’accéder à un statut satisfaisant dans l’organisation onusienne, désormais facilité par le rapprochement d’ORU-Fogar, doit encore se poursuivre.
Il reste pas mal à faire auprès des agences spécialisées (ONU Habitat, etc.), non pas que nos collectivités ou nos réseaux en soient absentes, mais parce qu’il y a eu des réflexes d’abonnement ou des acquis historiques qui font qu’elles ne sont pas prises en compte dans toute leur diversité.
On se soit de signaler, comme une avancée significative, la mise en place avec le Programme des Nations unies pour le développement (P.N.U.D.), d’un système commun d’appel à projets PNUD-DAECT pour la période 2013-2015, d’abord centré sur 10 pays prioritaires, mais susceptible d’extensions. Depuis le 1er juillet 2013, les demandes de subvention peuvent être déposées tout au long de l’année et l’instruction se fait dans les trois mois du dépôt du dossier.
- Mise en valeur des instances représentatives des pouvoirs locaux au niveau européen.
Cette orientation est complètement en phase avec les stratégies résultant de la communication de la Commission en date du 15 mai 2013 sur le rôle des Autorités locales et le plan d’action actuellement à l’étude dans ses services. De son côté le Comité des régions poursuit l’action qu’il avait développée depuis le milieu de la dernière décennie pour faire en sorte que les lignes consacrées au soutien à la coopération des autorités locales soient maintenues et encore mieux utilisées. Le Parlement européen a pris conscience de l’importance des acteurs locaux, même si leur spécificité institutionnelle n’est pas toujours clairement affirmée par rapport aux acteurs de la société civile organisée.
Il convient de souligner le rôle joué par le Conseil des communes et régions d’Europe (C.C.R.E) et sa section française, l’A.F.C.C.R.E., dans le soutien à nos collectivités pour l’accès aux programmes européens et le développement des partenariats et celui que sera sans doute appelé à jouer plus que par le passé le collectif PLATFORMA, pressenti pour être une pièce maîtresse du dispositif mis en place pour la période de programmation 2014-2015, en veillant toutefois à ce que les modes opératoires et les intérêts des acteurs français soient pris en compte, car il ne servirait de rien que nous soyons écoutés en ce qui concerne les principes et évincés, pour des questions d’organisation, des programmes qui en sont la traduction.
La dimension « Conseil de l’Europe » reste importante et n’est en aucune façon réductible à la dimension communautaire, même dans les pays candidats à l’adhésion et dans les Etats dits du voisinage. Le Congrès des pouvoirs régionaux et locaux d’Europe (C.P.L.R.E.) constitue dans ce cadre un centre de production de normes, notamment dans le domaine transfrontalier, et un forum permettant des avancées de la démocratie locale dans des zones où elle n’est pas un acquis incontestable (Balkans et Europe du sud-est, est de l’Europe, Asie centrale).
- Poursuite de la mise en place d’un réseau international des « délégués » à l’action extérieure des collectivités territoriales.
Cette dimension, faute de temps et de moyens, notamment en matière de crédits de frais de déplacement, n’a guère pu être mise en valeur au cours de l’année 2013. Mais il y a un acquis, au niveau de l’Afrique de l’ouest et centrale, où un tel réseau existe depuis 2007, et des potentialités à exploiter en Europe et en Amérique latine.
- Soutien aux pouvoirs locaux dans les pays en crise ou en émergence démocratique / Création d’un Fonds d’urgence.
Le « Fonds d’urgence » (FACECO), annoncé par le Ministre à Lyon lors de la conférence sur le Mali du 19 mars 2013, a été créé et est devenu opérationnel dès le premier semestre 2013. Conformément au vœu des représentants des associations de collectivités territoriales au sein de la C.N.C.D., il est établi sur la base du volontariat, n’empêchant en rien le recours aux circuits existants, ainsi l’Association des maires de France, Cités Unies France, les régions, etc. On peut se féliciter qu’il ait été en place lors de la survenance de la catastrophe des Philippines et d’autres urgences, qu’elles soient dues à la nature ou au fait de l’homme.
- Action diplomatique auprès de l’Union européenne, des banques régionales, des agences de développement.
Cet aspect reste globalement à développer, notre position restant en deçà du souhaitable.
Faciliter et valoriser l’action des collectivités territoriales
Par un cadre législatif modernisé
- Promouvoir la notion d’action extérieure des collectivités territoriales.
Cette notion, qui intègre et dépasse celle de coopération décentralisée, mais n’était pas retenue jusqu’à maintenant dans les textes législatifs et règlementaires (sauf par allusion à la DAECT, créée en 1983), est désormais pleinement reconnue dans la communication interne et externe du ministère et devrait bientôt trouver sa consécration législative dans la loi d’orientation et de programmation sur le développement, dont le projet est désormais sur le bureau des assemblées, sachant bien que la rédaction du C.G.C.T. qui doit en résulter a une portée absolument générale et ne saurait se limiter au seul secteur du développement au sens strict.
- Modification en conséquence du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.).
La nouvelle rédaction proposée au Parlement de l’article L. 1115-1 tient compte effectivement des propositions du Rapport. La discussion et le vote en sont prévus pour le printemps 2014.
- Financement « 1 % déchets ».
Outre ce qui a été indiqué dans la première partie de ce compte rendu sur l’initiative prise par le président Delebarre et la suite que le Gouvernement a envisagé de lui donner dans le cadre d’un amendement gouvernemental (à l’occasion de la discussion de la loi d’orientation et de programmation sur le développement), des études sont actuellement menées pour en évaluer l’impact, pouvant notamment faire intervenir F3E et les services du ministère chargé de l’écologie. Le potentiel théorique, si le taux maximum de 1 % était appliqué au rendement de la taxe, de la redevance et des autres ressources affectées au financement de la collecte et du traitement des déchets ménagers (à l’exclusion donc des déchets industriels qui relèvent d’autres circuits financiers) pourrait se situer autour de 60 millions d’euros, chiffre qui n’est pas loin d’atteindre l’ordre de grandeur actuel de l’aide publique au développement des collectivités territoriales et de leurs groupements, qui, bon an, mal an, est voisin de 70 millions. Toutefois l’expérience de la loi « Oudin Santini », qui a fait l’objet d’une synthèse réalisée par l’Association des Maires de France et Cités unies France à la demande du Ministre du développement, laisse penser qu’il faut compter sur une mise en place graduelle et une montée en puissance progressive de ce dispositif de financement innovant, qui permettrait de pouvoir compter sur un appoint net de l’ordre de 20 millions dans les cinq ans qui suivraient l’adoption du texte législatif en question, bien sûr sur la base du volontariat. Il convient d’ajouter que c’est un secteur d’excellence de l’expertise française et que les retombées économiques d’une telle initiative seraient, même dans un contexte de déliement de l’aide, sans doute à la hauteur de l’effort de solidarité consenti par les pouvoirs locaux français.
- Poursuite de la mise en harmonie du C.G.C.T. avec les avancées du droit communautaire et de celui résultant des conventions du Conseil de l’Europe.
En étroite liaison avec la Direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur (D.G.C.L.), cette action se poursuit. L’année 2013 a vu le Parlement approuver le protocole additionnel n° 3 à la Convention de Madrid, permettant la création de Groupements eurorégionaux de coopération (G.E.C.), instrument d’effet équivalent aux Groupements européens de coopération transfrontalière (G.E.C.T.) déjà introduits dans le code général des collectivités territoriales, mais avec un champ géographique plus large.
- Modifier l’article L. 1115-5 du CGCT pour permettre des accords avec des Etats étrangers.
Il n’a pas paru pour l’instant possible de déroger dans des termes généraux et par voie législative à la prohibition établie par l’article L. 1115-5, qui n’est actuellement limitée que par les dispositions introduites spécifiquement par la loi d’orientation sur l’outre-mer. Toutefois des voies d’aménagements sont activement recherchées pour permettre de résoudre les configurations évoquées par le Rapport, dans lesquelles il n’existe pas vraiment ou pas encore d’autorités locales indépendantes des administrations centrales de l’Etat partenaire. Cela pourrait notamment être le cas lorsque la convention est signée conjointement par le représentant de l’Etat, en l’occurrence notre ambassadeur dans le pays concerné, voire un ministre au cours d’un de ses déplacements. Des interprétations dans ce sens s’appuyant, par des motifs d’analogie, sur un avis de l’Assemblée générale du Conseil d’Etat rendu en 2012 à propos des G.E.C. évoqués au point 13 ci-dessus, pourraient faire tomber les objections de constitutionnalité parfois soulevées à cette occasion et offriraient, sur le fond, des garanties efficaces qu’il ne serait pas porté atteinte au principe d’unité de notre action diplomatique.
- Compléter les dispositions du C.G.C.T. pour élargir la compétence de la C.N.C.D. à l’ensemble de l’action extérieure des collectivités territoriales.
Pour l’instant, et en attendant une future modification de l’article L. 1115-6 du C.G.C.T., il a été décidé d’introduire déjà cette disposition dans un texte réglementaire, le projet de décret en Conseil d’Etat réformant la C.N.C.D. Toutefois, et conformément aux recommandations du Rapport et aux opinions exprimées majoritairement par les élus, il a été jugé raisonnable de conserver l’appellation de cette instance, créée par la loi de 1992 et bien connue en France et chez nos partenaires étrangers.
Renforcer les outils et les moyens de l’action extérieure des collectivités territoriales
18. Rationaliser et abonder les dispositifs de cofinancement du ministère des affaires étrangères
Les élus ont clairement manifesté, et renouvelé, leur confiance dans un dispositif centré sur le M.A.E. – principalement la D.A.E.C.T. – mais aussi souhaité l’augmentation des concours ainsi dégagés, abondement d’autant plus nécessaire que les projets potentiellement éligibles sont de plus en plus nombreux, ceci étant dû à un effort sur le long terme pour mieux s’adapter aux impératifs et aux « signaux » de notre diplomatie et à une amélioration réelle de la qualité, en termes techniques et de « gouvernance » des dossiers présentés.
Les crédits sont désormais au-dessous du seuil de 9 millions d’euros. C’est préoccupant ! Bien sûr, il faut tenir compte du fait que dans le cadre de la programmation triennale en cours la marge de manœuvre était faible et que la D.G.M. a pris des dispositions pour que la diminution de l’enveloppe déléguée à la DAECT soit limitée. En outre, certaines opérations prévues en 2013 ont pu être différées en 2014 pour des raisons de faisabilité (en particulier au Mali), ce qui a réduit les tensions sur cette ligne de crédits en fin d’exercice, mais sans que l’on puisse considérer cela comme normal et plus encore comme souhaitable. L’effet multiplicateur / effet de levier de 5,74 pour un euro de subvention est certes remarquable, mais s’il continue à s’accroître il deviendra l’indice d’une marginalisation des concours du ministère. Le seuil de 15 % est en fait un seuil d’alerte, au-dessous duquel ceux qui, encore minoritaires, parlent d’un « désengagement de l’Etat » se verraient conforté dans leurs analyses.
19. Favoriser la conclusion d’accords-cadres bilatéraux.
Cette formule, inaugurée en 2003 avec le Québec, est désormais opérationnelle ou en voie de mise en place dans plusieurs pays émergents d’Amérique latine (Argentine, Mexique), avec la Chine, la Tunisie et bientôt avec la Russie. S’inspirant du précédent marocain, plusieurs pays d’Afrique – en premier lieu le Sénégal – souhaiteraient conclure des accords, au financement desquels ils participeraient, dans une proportion à définir, par des mécanismes d’appels à projet. Toutefois, cette participation suppose que la France puisse elle aussi dédier des crédits qui ne soient pas d’un montant insuffisant. Cela milite en faveur d’une enveloppe additionnelle (que l’on peut estimer à au moins 2 millions d’euros en régime de croisière) pour que ces programmes conjoints, stratégiquement nécessaires et porteurs de retombées économiques substantielles, ne se fassent pas par redéploiement au détriment des pays les plus pauvres.
20. Ajuster le tableau d’effectifs et les moyens de la DAECT et poursuivre la mise à niveau du système d’information dont elle a la charge.
La mise à niveau du système d’information qui rassemble l’Atlas de l’action extérieure des collectivités territoriales, la Bourse des projets, le dispositif de suivi de l’Aide publique au développement et le système de gestion des appels à projets a connu une nouvelle étape en 2013, au prix d’un investissement de plus de 600 000 euros sur deux ans, en vue d’assurer sécurité, accessibilité et dématérialisation des procédures.
En revanche, comme il a été indiqué dans le bilan d’ensemble figurant en première partie, la situation du tableau d’effectif de la DAECT marque un recul inexplicable par rapport aux objectifs préconisés dans la cadre du Rapport. La suppression nette d’un emploi fin 2013 dans une équipe déjà très réduite en nombre, s’ajoutant aux contraintes liés au départ programmé en 2014 d’agents expérimentés, donne des signaux négatifs dont il y a tout lieu de s’inquiéter.
21. Améliorer l’interface avec les directions et services du ministère des affaires étrangères.
La DAECT est depuis plusieurs années intégrée dans le fonctionnement quotidien de la DGM
et dans le dispositif de conduite stratégique de cette direction générale. La création en 2013 de la direction générale des entreprises et de l’économie internationale (D.E.E.I.) a permis de nouer de nouveaux liens autour de cette priorité qu’est la diplomatie économique.
En ce qui concerne les directions géographiques, la pratique établie depuis les années 1990 se poursuit (participation à la préparation des instructions et plans d’action des ambassadeurs). En revanche, la prise en compte du paramètre « action extérieure des collectivités territoriales » est variable selon les directions, en fait selon les directeurs. Des progrès peuvent encore être faits à cet égard.
Pour ce qui est des services à vocation transversale et des directions ayant en charge les affaires multilatérales, stratégiques, ou liées à la fonction de prévision, la perception des enjeux territoriaux est vraiment très insuffisante, voire en déclin par rapport à ce qui se passait il y a dix ans, alors que ces enjeux (v. propositions n° 1 à 9) sont beaucoup plus liés que par le passé aux approches globales. Il y a là sans doute place pour des actions spécifiques de sensibilisation mutuelle.
22. Donner à la DAECT, au nom de la C.N.C.D., un rôle accru d’animation du réseau des directions internationales des autres ministères, au service du développement territorial.
Dans ce domaine, et ainsi qu’il a été dit dans la première partie du présent compte rendu, les tendances sont encourageantes. Outre les liens naturels avec la DGCL du ministère de l’intérieur et ceux devenus plus systématiques avec le ministère de la culture et de la communication et dans une large mesure avec celui de l’agriculture, il y a clairement une attente générale vis-à-vis de la CNCD, au point que l’on puisse maintenant recommander que se tienne deux fois par an des réunions de la « partie administrative » de la Commission, en présence du délégué AECT et du vice-président de la CNCD, pour mieux préparer les plénières. La montée en puissance du Comité économique offre une occasion de renforcer les liens existants, en particulier avec le Trésor (D.G.T.P.E.) et les services impliqués dans les échanges économiques internationaux, de même que l’approche de la Conférence paris 2015 nécessite une collaboration accrue avec le ministère de l’écologie, intégrant la mission confiée à MM. Jean-Claude Lévy dans le domaine de « l’économie circulaire ».
23. Promouvoir la généralisation des coordinations régionales.
Cette tendance se poursuit, avec l’émergence d’une coordination de la sorte dans la région Bourgogne.
En revanche, l’instauration systématique de fonds conjoints Etat-région à l’instar de ce qui se fait depuis plusieurs années avec la région Pays de la Loire n’est pas autant d’actualité, la formule étant d’application délicate et ne faisant pas l’unanimité des régions.
24. Associer plus directement les collectivités territoriales de l’outre-mer à la conduite des coopérations dans leur environnement régional.
Des actions intéressantes sont faites à ce propos, parfois en liaison avec les ambassadeurs compétents pour les zones intéressées, mais 2013 n’a pas donné lieu à des développements vraiment nouveaux, peut-être aussi en raison de changements structurels intervenus au niveau de certaines collectivités. Ce chantier reste donc d’actualité.
25. Intégration de l’action extérieure des collectivités territoriales dans de nouveaux types de contrats Etat-Régions.
Cette question, d’importance capitale, reste subordonnée aux modifications législatives devant intervenir en 2014 et n’a donc pas donné lieu à des éléments nouveaux depuis le dépôt du Rapport.
Coordonner pour plus d’efficacité
Par une nouvelle contractualisation
25. Développer une nouvelle contractualisation avec les associations nationales de collectivités territoriales et les associations spécialisées à l’international.
En tenant compte du rythme, en général triennal, de révision des conventions d’objectifs existantes et des résultats des évaluations effectuées à ce propos, l’on peut être raisonnablement optimiste sur la permanence de ce système et sur son approfondissement au regard des priorités partagées définies dans le Rapport et le Plan d’action ministériel.
Par des rapports constructifs avec les grands opérateurs de la présence française à l’étranger
27. Mieux prendre en compte les coopérations existantes dans la conduite des programmes de l’Agence française de développement (A.F.D.).
On peut considérer que l’esprit y est, que les appels à projets récents tiennent compte de cette préoccupation et qu’en outre le travail engagé, sous l’égide du Ministre chargé de la coopération, autour de la mobilisation effective de l’expertise des territoires, avance de manière satisfaisante, notamment par le moyen des réunions sur le « FICOL », en présence de la Délégation et de la sous-direction de la gouvernance démocratique, la dernière en date du 10 janvier 2014 au cabinet du Ministre délégué. Il doit être aussi tenu compte, chaque fois que cela est possible, du « vivier » que constituent les collectivités référencées au titre du Programme PACT-2 géré par la DAECT.
28. Assurer un contrôle direct et approprié des élus et de la C.N.C.D. sur le futur Fonds « expertise territoriale ».
(v. point 27 ci-dessus). La question reste à suivre avec attention, mais il semble que l’A.F.D., désormais intégrée officiellement et « à part entière » dans la C.N.C.D. (cf. projet de décret en cours de présentation), sera de ce fait d’autant plus accessible à ce souci clairement exprimé par les élus.
29. Créer un label « Expertise territoriale française ».
Ce point, lié aux deux précédents, l’est également à la question de la prise en compte de l’expertise territoriale par la Commission européenne, point déjà évoqué plus tôt. Il serait souhaitable que la question soit réglée au cours de l’année 2014, en tenant compte aussi du récent rapport sénatorial de M. Jacques Berthou sur l’expertise, et notamment sur France Expertise internationale (F.E.I.), probablement en allant bien au-delà pour marquer à la fois le caractère spécifique et « incontournable » de cette expertise, mais aussi sa complémentarité dans le cadre de la stratégie « d’équipe de France » préconisée par la Haute Assemblée.
30. Ouvrir une réflexion partenariale sur la coopération culturelle et de francophonie.
Malgré une présence active de la DAECT sur ce terrain, en particulier dans les nombreux colloques traitant du sujet (ainsi Marseille 2013), ce chantier reste à ouvrir. En ce qui concerne l’Institut français, le fait que ce grand établissement soit désormais plus au clair sur le contenu et les limites de ses missions, après une phase d’expérimentation qui vient de se conclure, ouvre désormais un nouveau champ d’action sur lequel il convient de s’engager sans retard.
31. Développer de nouvelles approches dans le domaine du tourisme et du sport.
Cette importante voie, tant du point de vue des coopérations existantes que des retombées économiques à en attendre, constitue un des points forts de la stratégie recommandée par le Rapport.
Du point de vue du tourisme, il y aura lieu d’évaluer et éventuellement de relancer et « reconfigurer » les approches du type « Plate-forme française de tourisme », dont la dynamique s’est quelque peu essoufflée.
En ce qui concerne le sport, l’année olympique qui s’ouvre et l’organisation par la France, à brève échéance, d’évènements sportifs majeurs, pouvant déboucher à terme sur une nouvelle candidature pour les Jeux olympiques d’été, donnent un éclairage stratégique à ces questions, comme en témoigne la nomination par le Gouvernement d’un ambassadeur pour le sport, M. Jean Lévy. Il conviendra donc d’associer pleinement les villes, métropoles et régions à cette mobilisation nationale, en tenant compte des savoir-faire et de l’expertise accumulée à ce titre, souvent reconnue à l’étranger, comme le montre nos actions techniques pour les Jeux de Sotchi.
Cet aspect ne doit toutefois pas faire oublier l’aspect « intégration par le sport », « éducation populaire », en établissant les liens qui conviennent avec la proposition n° 34 ci-après. Les contacts avec le Comité national olympique et sportif français (C.N.O.S.F.), voire même avec le C.I.O., dans le respect bien sûr des règles éthiques en usage dans ce domaine, devraient se développer en 2014, de même qu’un travail dans le long terme avec les fédérations sportives.
Par une vraie synergie des forces du territoire, « ici et là-bas »
32. Veiller à une mise en cohérence des initiatives du monde hospitalier, éducatif et universitaire, etc.
Les objectifs du Rapport restent de pleine actualité. Force est toutefois de constater, sous réserve de ce qui a été dit au point n° 22 ci-dessus et sans doute pour des questions de temps et de moyens, que peu de choses ont été faites au cours de l’année 2013 dans ce domaine.
33. Tirer parti de la réforme des chambres consulaires.
La mise en œuvre des recommandations faites en janvier 2013 est plus que jamais indiquée et la configuration relative aux compétences et au ressort de ces compagnies se prête à des avancées nouvelles. Nous pouvons penser que le Comité économique de la C.N.C.D. intégrera cet aspect dans son plan stratégique et pourra en tirer d’appréciables bénéfices pour l’économie de nos territoires et son rayonnement à l’international. Il sera aussi intéressant d’étudier les actions à mener avec les chambres « franco-étrangères », sachant bien que leur activité peut beaucoup varier selon les cas, mais ne doit aucunement être négligée dans un dispositif partenarial d’ensemble.
34. Mieux prendre en compte le rôle des communautés étrangères, des associations de migrants, du monde du volontariat international.
Comme il a été indiqué plus haut, le groupe « Action internationale des collectivités territoriales, jeunesse et diversités » installé le 17 décembre dernier par MM. Mairal et Pougnaud sous l’égide de la C.N.C.D. correspond pleinement à cet objectif et ses conclusions sont attendues pour juin 2014.
35. Associer plus les Agences régionales ou locales de développement / Créer des « Clubs entreprises-pays ».
Cette orientation, qui devrait s’amplifier grâce à l’action, lorsqu’il en existe, des « ambassadeurs pour les régions » et de celle du Comité économique de la C.N.C.D., est essentielle pour le succès de l’internationalisation de nos territoires, en lien avec la Banque publique d’investissement (B.P.I.) et l’Agence française pour les investissements étrangers (A.F.I.I.). Encore une fois une tâche à prendre en compte dans le cadre du Comité économique de la C.N.C.D., qui, décidément aura beaucoup à faire, mais qui, si elle sait s’organiser, comporte en son sein les ressources lui permettant de faire face à ce défi !
Pour un nouveau dialogue des territoires au service d’une « diplomatie démultipliée »
36. Visas et circulation.
On ne peut que rendre hommage à l’effort fait par le Ministre – et, sous son autorité, à la direction chargée des services consulaires - à ce propos, dès le début 2013, ce qui a contribué, sinon à faire disparaître, mais du moins à diminuer les tensions qui s’étaient faites jour à ce propos (cf. le rapport d’étape de juillet 2013). La bonne gestion de ces nouvelles procédures et pratiques demande un effort d’information des consuls et de leurs collaborateurs, des élus, des porteurs de projets et des partenaires étrangers qui doit rester une priorité dans un contexte où ce sujet reste très sensible, de même que le sont les impératifs de sécurité. La DAECT joue un rôle discret et efficace pour assurer cette information mutuelle en temps utile.
37. Accompagner la montée en puissance de nos acteurs locaux dans le cadre des stratégies européennes pour la période 2014-2020.
Ce thème, en raison de sa particulière importance, a été déjà traité dans la première partie de ce Compte rendu. Toutefois, il convient, malheureusement de rappeler que, malgré l’aspect méritoire de cette initiative, la mise en place, mutualisée au sein de la D.G.M., d’un agent spécialisé dans l’accompagnement des projets européens, ne constitue ni un renforcement de la DAECT, ni une réponse adéquate à la recommandation tendant à la mise en place d’une cellule d’appui…
38. Favoriser des initiatives communes avec les pouvoirs régionaux et locaux des pays européens en direction des pays tiers.
Beaucoup a été fait pendant l’année 2013, notamment grâce à l’action conjointe de l’AFCCRE et de la DAECT, sans que l’on puisse cependant parler d’un tournant ou d’un changement d’échelle à cet égard, même vis-à-vis des partenaires allemands en cette année anniversaire du Traité de l’Elysée. Reste donc à l’ordre du jour…
39. Associer plus systématiquement le monde de la connaissance, de l’innovation et de la formation.
Ce dossier avance bien. Le colloque de l’IDHIL (cf. le rapport de janvier 2013) s’est tenu avec succès à Grenoble du 3 au 5 décembre 2013, le « think tank » Global Local Forum, soutenu par le Ministère a présenté, du 17 au 19 décembre à Dakar, en partenariat avec l’UEMOA et en présence du Président de la République du Sénégal, son substantiel rapport sur la coopération transfrontalière et l’intégration régionale, et l’on pourrait encore citer de nombreuses productions, ainsi, en matière d’innovation, celles de la Fondation des territoires de demain ou les colloques de Passages. Cette synergie avec le monde de la connaissance se traduit aussi au plan régional, avec des acteurs comme le CIEDEL, et les travaux universitaires ciblés sur l’action internationale des pouvoirs locaux se multiplient, souvent sous un éclairage interdisciplinaire.
40. Refonder la « francophonie des territoires ».
Les partenariats avec l’A.I.M.F. et l’A.I.R.F. fonctionnent, chacun avec son histoire et sa spécificité, de même que les échanges de vues avec le service des affaires francophones, qui pourraient toutefois encore s’intensifier. La Ministre chargée de la francophonie est bien consciente de l’intérêt d’aller au-delà, comme l’a montré une réunion au troisième trimestre 2013, portant sur l’évaluation des thèmes d’avenir et la mise en valeur de la dimension territoriale dans les évènements inscrits au calendrier de la Francophonie. Toutefois le souffle refondateur n’est toujours pas là !
En simplifiant, et à la lumière de la conclusion proposée en fin de première partie de ce Compte rendu et de l’analyse mesure par mesure, on peut dire, sous réserve des dynamiques en cours, que quatre-vingt pour cent des recommandations du Rapport ou du Plan d’action qui en résulte ont été mises en œuvre. Cela n’a pu se faire que grâce à un suivi attentif par les Cabinets des Ministres et il convient ici de les remercier vivement. Mais l’ensemble ne sera vraiment convaincant et à la hauteur des ambitions que si les vingt pour cent qui restent font l’objet au cours des mois qui viennent d’une toute particulière attention.